耕地面积少能否拒绝确权

耕地面积少能否拒绝确权

土地确权到底能解决什么问题

　　二轮土地承包到现在已经将近二十年，承包经营权没有能明确到户，证书也没有完全发放到位，这是确权工作启动的动因。《民法》、《物权法》、《土地法》，都对农民宅基地、房产权利进行了规定，到现在还需要确权，本身就是一种重复运作。确证由于各地的情况不同，难度千差万别。对于二轮土地承包不存在遗留问题的地区，可能只是重新丈量后换证，未颁证的则是重新丈量后颁证，而对遗留问题较多、新出问题也不少的地区来说，通过确权来理清土地承包关系，困难重重，或者说在现有法律政策框架下，根本无法解决，比如未承包地的农民伸张承包权，比如宅基地的一户多宅而父子多户一宅等问题。确权在某些程度上不是把复杂的问题变得更为简单，而使原来看起来简单的事真正暴露出了它的复杂性。确权颁证成本高昂，据南方某县的实际操作成本来看，确权每亩的支出约为四十元，就以全国耕地18亩亿亩底数和农村建设性用地5万平方公里计算，总体成本相当巨大，而且人力成本也相当惊人，在目前完成或者正在确权的地区，人员紧张、甚至短缺相当普遍。这其中还没有包括农民参与的成本，最保守的估计，当前也有3亿多农民在外地打工，确权颁证就要停下手头工作，千里回乡参与丈量，相信总体支出也不会小。相对投入来说，权利的实现则更加复杂。

　　在土地所有权上，人民公社时期“三级所有，队为基础”，农村生产资料分别属于人民公社、生产大队和生产队所有。联产承包责任制后，人民公社被乡镇代替，生产队已经消失，生产大队被行政村村委会取代。虽然职能并不相同，但最有资格代表农民行使集体土地所有权的还是村委会。但明显存在“所有权缺失”的问题，即村委会在行使集体所有权并不能真正代表村民意愿，在土地承包、流转、征用上，经常出现少数人剥夺多数人权利的问题，甚至引发了象广东乌坎那样的群体事件。随着新型城镇化的推进，大批农民向城镇外移是必然趋势，部分村庄消失也会是必然现象，将来的行政村面临着新一轮撤并，除了原来的行政村村委会决策不能代表村民意愿的“所有权主体缺失”问题，还会更多地出现因行政村撤消合并后土地集体所有权主体消失的问题。

　　在土地流转租赁权上，土地承包权的财产属性，其实早就已经体现。土地承包经营权的流转、租赁，至迟在二轮土地承包之后就自发出现，在十七届三中全会后形成比较集中的高潮。流转、租赁就要有租金，租金就是土地经营权的价格，有的分年计算，有的打包计算，低的一年几十、上百元，多的甚至上千元。确权使土地承包关系更加明确，显然对适度规模流转、规范租赁承包有促进作用，但因此说可以有效提高农民的财产性收入则有点夸大。租赁流转在原有的承包关系下，就可以实现，不是确了权才可以流转租赁的，而价格也显然不会因为确权而有所提高。如果说可以增加农民收入，可能来自确权丈量后增加的土地面积，据一些地区的经验，在确权丈量后耕地面积平均增加20%左右，原因是二轮承包时的低质地折算、承包后的田埂开垦和地头耕作。

　　土地的抵押、担保权上，相对于城镇居民，从事种养的农民几乎都是经营者，更需要资金支持。但农民由于个人财产较少，获得贷款的难度较大、额户较小。据西南财经大学中国家庭金融调查研究中心（CHFS）与中国农业银行战略规划部联合发布的
《中国农村金融发展报告2014》显示，农村有民间借款的家庭比例为43．8％，远高于全国34．7％的平均水平，但农村有正规贷款的家庭比例为14．1％，低于全国15．1％的平均水平，而农村家庭债务总额中有64．6％都来自民间借款，远远高于全国32．0％的比例，其中40％是民间有息贷款，利率约为36．6％。报告还显示，农村债务中有9．6％属于风险债务，高于全国6．5％的风险债务比例。确权后，承包土地及农民宅基地房产进行抵押贷款更为便利。但担保抵押权之所以难以实现，障碍不在于农民的土地承包权的明确与否，而在于土地产出价值。土地承包权的明确，似乎为农民贷款提供了抵押物，但贷款总量不能高于抵押物价值总额，这是任何人都明白的道理。最近笔者所在的邻近县，试点推行承包权抵押贷款，以5年经营权为担保，每亩可以贷款1500元，基本上是耕地的5年出租总收入。银行在接受抵押时要考虑回收风险，必须严控贷款额度。因此，承包权的担保、抵押对农民的资金需求有一定满足，但完全实现还需要解决很多问题。